Державно-приватне партнерство: в Україні можливе?..

В Україні майже місяць діє закон, який регулює питання партнерства між державою і бізнесом при здійсненні спільних проектів. Що означає ДПП, і чи необхідне воно Україні? (Частина перша – іноземний досвід)

В Україні без малого місяць, з 31 жовтня, діє закон, який регулює питання партнерства між державою і бізнесом при здійсненні спільних проектів (Закон «Про державно-приватне партнерство»). Раніше такого роду співпраця  регулювалася рядом нормативно-правових актів, зокрема, Цивільним і Господарським кодексами; законами «Про концесії», «Про концесії на будівництво і експлуатацію автомобільних доріг», «Про режим іноземного інвестування» і «Про інвестиційну діяльність». Що ж означає це хитромудре ДПП, або як прийнято його називати публічно-приватне партнерство (від англ. PPP – pubic private partnership) і, взагалі, чи необхідне воно Україні?

Прописні істини

Закон визначає ДПП як співпрацю між органами державної влади і приватними юридичними особами на підставі відповідного договору. Тобто, учасниками ДПП-проектів є держава, з одного боку, і приватні компанії, з іншого.   

Ключовою метою ДПП можна назвати досягнення вищих показників ефективності проектів, які здійснює не одноосібно держава, а за участю приватних компаній. ДПП дозволяє реалізувати проекти, необхідні для країни, у т.ч. для конкретного міста (наприклад, пов`язані з поліпшенням інфраструктури і ін.), в умовах дефіциту державних коштів, що особливо актуально останнім часом. Для учасників ДПП позитивною є можливість розподілу ризиків на справедливих основах, а також довгостроковість партнерських відносин.

Безперечно, позитивним моментом є закріплення на законодавчому рівні ключових аспектів державно-приватного партнерства. Так, законом визначені поняття і ознаки ДПП; сфери, в яких можуть застосовуватися ДПП-проекти, а також форми їх здійснення. Важливим є і розмежування повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування при ухваленні рішень у сфері ДПП, визначення основних етапів реалізації ДПП-проектів.      

Іноземний досвід свідчить...

Щоби розібратися в ситуації, наведемо приклади, як реалізовувалися ДПП-проекти в європейських країнах, і що найчастіше було причиною їх дострокового припинення.

Так, досить швидко досягла високих показників в реалізації ДПП-проектів Словацька Республіка. Один з них стосувався будівництва і реконструкції доріг і мостів у ряді міст і реалізувався в 2005-2006 роках. Навіть було створено спеціальний Департамент з ДПП-проеків при Міністерстві фінансів. А приватні компанії заснували Словацьку асоціацію з ДПП-проектів.

Один з останніх успішних проектів – впровадження з 1 січня 2010 року електронної системи стягування плати, а також обов`язкової реєстрації при проїзді автошляхами країни. Це нововведення було запроваджене для певних категорій автомобільних засобів, і прийшло на зміну картковій системі. Учасниками проекту стали державна компанія і приватна, яка виграла тендер.

У Чеській Республіці ДПП-проекти були реалізовані в транспортній і енергетичній сферах, в охороні здоров`я, хоча офіційно вони не були визначені як державно-приватне партнерство. Перший офіційний ДПП-проект був затверджений урядом країни в травні 2010 року і стосувався будівництва приміщення для Центрального військового госпіталю в Празі. 

Звичайно, реалізація кожного ДПП-проекту в окремій державі – процес індивідуальний, але у той же час, для України важливо вивчити досвід сусідів.

По-перше, варто відзначити прозорість успішних ДПП-проектів. Кожен з етапів  розділений на чіткі, структуровані складові.

По-друге, законодавча база відзначених держав дозволяє максимально спростити адміністративні процедури і мінімізувати бюрократичні впливи. Наприклад, у Словаччині була спрощена процедура переходу права власності на земельні ділянки в рамках здійснення ДПП-проектів.

Варто виділити і створення максимальної мотивації для залучення приватних партнерів у ДПП-проекти. Попри те, що, як правило, істотна частка ризиків при їх реалізації доводиться саме на приватний бізнес, при цьому такий учасник стимулюється, наприклад, можливістю передачі йому створюваних об`єктів. В Україні законом про ДПП передбачено, що право власності на об`єкти належить виключно державному партнерові, що, імовірно, може в деякій мірі «демотивувати» приватні компанії приймати участь в таких проектах.

Крім того, позитивом європейського досвіду є прозорість відбору приватних компаній для участі в ДПП-проектах. Так, у Словаччині компанії можуть відбиратися не тільки шляхом проведення конкурсів і тендерів, але і залучатися на етапах реалізації проектів шляхом проведення так званих «конкурентних переговорів» між публічним і приватним партнером, що відкриває доступ до проектів справді конкурентоспроможних приватних інвесторів. Така можливість зводить нанівець виникнення ситуацій, коли, наприклад, приватні інвестори можуть просто «не потрапити» на конкурс або «не виграти» його, зважаючи на деякі корупційні впливи. Для порівняння, український закон про ДПП передбачає визначення приватного партнера, як правило, шляхом конкурсних принципів, за винятком деяких випадків, визначених документом.

У частині механізму фінансування ДПП-проектів, реалізованих в Чехії і Словаччині, варто відзначити наступне. Здійснювалися найчастіше роботи за рахунок банківських позик та залучення коштів інших фінансових установ, на пільгових основах. Активно використовуються фінанси європейських фондів. Деякі проекти проплачувалися шляхом боргових цінних паперів, рідше – за кошти приватного партнера. Також, наприклад, в Словаччині, існують досить привабливі умови для фінансування ДПП-проектів міжнародними фінінституціями.

Що ж до якісного складу реалізованих ДПП-проектів, то на стороні публічного партнера не завжди виступали державні органи, були і держкомпанії. Приватним партнером, як правило, виступали бізнес-об’єднання.

В Україні закон про ДПП передбачає реалізацію проектів лише у формі договору, тоді як, наприклад, у ряді європейських країн такого обмеження немає,  переважно створюється спеціальна структура у формі юридичної особи за участю публічного і приватного партнера, у ряді випадків – ще за участю фінансових інститутів. У рамках даного об`єднання і укладаються договори, що дозволяє досягти максимальної структурованості і прозорості операції.       

Не все коту масляна...

Попри успішну реалізацію ряду ДПП-проектів в Словацькій і Чеській республіках, там мали місце і ряд нюансів. Так, одним з ДПП-проектів в Словаччині, який можна вважати провальним, є будівництво секцій автомобільної дороги між містами Мартін і Прешов.

У вересні 2010 року міністр транспорту цієї країни ухвалив рішення не продовжувати дію договору концесії, укладеного між державним і приватним партнером, у зв`язку з тим, що фінансування проекту не було забезпечене. Ще одна причина – неналежна попередня оцінка ризиків. Тобто, вже після перших етапів реалізації проекту стало очевидним, що він, швидше за все, буде неприбутковим для держави і, відповідно, продовжувати його реалізацію не доцільно.

Керівник Асоціації з ДПП-проектів у Чехії Володимир Слуп, коментуючи невдалі плани, відзначив: «Відсутність політичного оптимізму – парадокс. На мою думку, оскільки ДПП-проекти є довгостроковими, а політики як правило зацікавлені лише в чотирирічному терміні на своїх постах, вони бояться, що вигода від успішного ДПП-проекту, розпочатого ними, дістанеться комусь іншому». 

Та все ж, складнощі з реалізацією ДПП-проектів в Європі є. До них належать неможливість мінімізувати деякі ризики і спрогнозувати тимчасові і фінансові витрати, а також кінцевий прибуток; ризик повністю уникнути складних бюрократичних процедур на деяких етапах реалізації ДПП-проектів, серед яких - обов`язкова вимога отримання попередньої згоди від посадовців при укладенні контрактів; встановлення суворих вимог, лімітів для держави в плані отримання відсотка щорічної прибутковості від реалізації ДПП-проектів, що створює перешкоди для планування довгострокової співпраці в рамках ДПП; наявність пробілів у законодавстві, яке регулює реалізацію ДПП-проектів.

Тим часом, цікавий факт – попри відносну успішність ДПП-проектів в Чехії і Словаччині, у вказаних країнах відсутній окремий закон, який регулює ДПП.

Перейняти краще

Законодавство в цих країнах, яке регулює питання ДПП, і сьогодні розвивається і серед тенденцій можна відзначити: створення прозорого механізму застосування пільгового оподаткування або часткового звільнення від оподаткування при реалізації ДПП-проектів (особливо, в частині податку на прибуток і ПДВ); затвердження типових форм контрактів або обов`язкових елементів таких контрактів; стандартизація контрактів; максимальна публічність і прозорість ДПП-проектів на законодавчому рівні; передача істотної частки ризиків від публічного сектора приватному; подальше спрощення бюрократичних, адміністративних процедур для учасників таких проектів.

Таким чином, виходячи з досвіду низки європейських країн, ухвалення спеціального закону в Україні може стати передумовою, але не є гарантією початку здійснення і тим паче успішності ДПП-проектів. Окрім того, на даному етапі неможливо однозначно сказати, що закон вносить остаточну ясність у механізм здійснення співпраці між державою і бізнесом, скоріше, він містить масу  декларативних норм.

Передумовою успішних ДПП-проектів є не тільки відповідна законодавча база, але і наявність потужного державного сектору, створення достатньої гнучкості для учасників проектів при ухваленні ключових рішень, а також максимальне їх стимулювання. Крім того, досягненню мети, безперечно, сприяють ретельне планування ДПП-проектів, зокрема, із залученням експертів, створення належної юридичної і регуляторної бази, розробка заходів для максимального зниження ризиків і толерантність при управлінні ризиками, чітке дотримання учасниками ДПП-проектів умов контрактів, ретельне прогнозування прибутковості. Часто вирішальне значення має також елементарна зацікавленість влади в реалізації таких проектів.

У цілому, ухваленням закону про ДПП, законодавець виявляє зацікавленість в таких проектах, що, власне, є позитивом. Тим паче, це актуально для України у рамках підготовки до Євро-2012, що дозволило би належним чином зустріти гостей чемпіонату.

Далі буде...

Олена Вишнякова, адвокат, партнер управляючої міжнародної юридичної компанії «ЮЛС Чарногурський і Вишнякова» (для УНІАН)

УНІАН в Google News